La posición frente al ALCA Por Leandro Morgenfeld  Desde la consolidación de la economía agroexportadora, hacia fines del siglo XIX, los intereses de la clase dominante local se habían volcado más hacia Europa que hacia Estados Unidos. Las economías argentina y la estadounidense habían sido poco “complementarias” debido a que los productos que Argentina exportaba, no solían poder competir con la propia producción estadounidense. Salvo coyunturas específicas, a lo largo del siglo XX Argentina tuvo una balanza comercial deficitaria con Estados Unidos. Esto la llevó a desarrollar una política exterior muchas veces confrontativa con la potencia del Norte, fundamentalmente para contrarrestar el histórico proteccionismo estadounidense a su sector agropecuario.
Sin embargo, en la década del noventa esta estrategia cambió y se adoptó el “realismo periférico”, que en el plano económico se tradujo en el “regionalismo abierto”, en una economía exodirigida que aplicó las políticas económicas recomendadas por el Consenso de Washington. De todas formas, las exportaciones no crecieron al ritmo de las importaciones, lo cual, en el caso del intercambio con Estados Unidos, profundizó el desbalance comercial.
La orientación económica y la política exterior argentina mostraron un nuevo cambio a principios del siglo XXI. Luego de la crisis de 2001 y del recambio de fuerzas en el gobierno, el alineamiento con Estados Unidos fue cuestionado. Argentina y Brasil se unieron en la cumbre de la OMC, en Cancún 2003, para reclamar a los países centrales que disminuyeran sus subsidios agrícolas antes de exigir una mayor liberalización del comercio. Junto con Brasil, Argentina buscó ampliar los países miembro del Mercosur y construir la Comunidad Sudamericana de Naciones. También se planteó una negociación “4 + 1” (Mercosur y Estados Unidos), para presionar en bloque, frente a la premura estadounidense para avanzar con el ALCA. De todas formas, y al igual que en el caso brasileño, la postura del gobierno era oscilante. Si bien se intentó relanzar el Mercosur, en crisis tras la devaluación argentina y las pujas sectoriales, la Casa Rosada se preocupó por no confrontar abiertamente con Estados Unidos. Pese a que las negociaciones del ALCA se fueron estancando a lo largo del 2005, la propia Cancillería Argentina pareció por momentos querer reflotarlas, al menos para obtener ciertos favores en las negociaciones bilaterales con Washington o para mostrar cierta fuerza frente a Brasilia. Rafael Bielsa, entonces canciller, declaró en mayo de 2005 sobre el ALCA: “Estamos preparados para progresar en las negociaciones, al igual que con las demás, como con la Unión Europea, siempre que se las aborde con un enfoque equitativo. Ni ideología de living, de un lado, ni avidez señorial del otro”. Sin embargo, el carácter “equitativo” del acuerdo por entonces esperado no refería a la población en general, sino a los sectores que se verían beneficiados. El propio canciller señaló claramente cuáles eran los verdaderos intereses locales en que este tipo de acuerdos se realizaran: “Seguimos teniendo interés en un acuerdo que satisfaga, en término de acceso a mercados, los intereses de los exportadores argentinos. ¿Es posible ser más francos?”. Como en el caso brasileño, los sectores locales interesados en la apertura de nuevos mercados eran los impulsores de las negociaciones del ALCA. Sin embargo, estos sectores estaban en contradicción con quienes producían para el mercado interno y se habrían visto más afectados por una apertura indiscriminada, y, con los trabajadores, muchos de los cuales, a través de sindicatos y organizaciones políticas y sociales, estaban llevando adelante una campaña de rechazo al ALCA. Esto hace que la posición del gobierno argentino haya ido variando frente a las distintas coyunturas y frente a la cambiante correlación de fuerzas entre los distintos actores.
La postura del gobierno de Néstor Kirchner expresaba los intereses contradictorios de los distintos grupos. En principio había acuerdo en no avanzar con el ALCA si Estados Unidos no disminuía los subsidios y las barreras paraarancelarias que utilizaba para defender su mercado interno. En 2005, la diplomacia argentina resistió la intención de Estados Unidos de incluir una mención al ALCA en la Declaración final de los presidentes de la IV Cumbre de las Américas, lo que había llevado a la constitución de dos bloques enfrentados. Al mismo tiempo, el gobierno participaba de instancias alternativas, como la Comunidad Sudamericana de Naciones o las Cumbres Iberoamericanas. Por otra parte, constantemente se expresaba el apoyo al Mercosur, proyecto en principio incompatible con el ALCA.
Como se expondrá en los apartados siguientes, había sectores locales que alentaban el avance de las negociaciones para constituir el ALCA y otros –mayoritarios– que planteaban objeciones parciales y/o totales. Pese a los cambios del contexto político regional y local, Argentina se seguía debatiendo entre continuar en la línea del “realismo periférico” y el “regionalismo abierto”, que había imperado en la década del noventa, o buscar alternativas de integración para ampliar el margen de autonomía frente a Estados Unidos y Europa, las potencias de turno. Hacia el año 2005, el consenso parecía haber girado en torno de no aceptar el proyecto original de Estados Unidos y a presionar, junto con otros países latinoamericanos, para exigir contrapartidas frente a los beneficios que podrían haber obtenido los capitales estadounidenses.
Industria. En Argentina, ciertos grupos industriales exportadores no podían acceder al mercado estadounidense o lo hacían en condiciones desfavorables debido a las diversas formas de protección por parte del país del norte. Por este motivo, tenían expectativas en las negociaciones con Washington. En esto se asemejaban a la postura de algunos grandes industriales de Brasil, que veían el ALCA como la oportunidad para acceder al atractivo mercado de Estados Unidos. El presidente de Arcor, por ejemplo, expresaba claramente la postura de los grandes industriales exportadores, que sostenían que debía avanzarse en la negociación del ALCA, siempre y cuando se presionara a Estados Unidos para que abriera su mercado interno: “Estados Unidos representa el 30% del PBI mundial y es un mercado muy atractivo, pero también pone muchas trabas paraarancelarias que deberían ser incluidas en la negociación”. Techint, por su parte, era una empresa en expansión que ya accedía al mercado estadounidense. El 22 de agosto de 2005 este grupo compró la siderúrgica mexicana Hylsamex por 2.217 millones de dólares. Esta acería se integraría con las otras del grupo, Siderar y Sidor –venezolana– conformando la mayor acería latinoamericana, Ternium –con una capacidad anual de 12 millones de toneladas–, la principal productora de chapa de América latina y quinta en el mundo. La empresa mexicana adquirida, Hysalmex, tenía una producción de 3,2 millones de toneladas, de las cuales sólo un 20% iba al mercado mexicano. El 80% restante se exportaba a Estados Unidos. Ésta era una estrategia para acceder al mercado estadounidense más allá de los posibles acuerdos de libre comercio, aunque estos eran bienvenidos.
La situación del comercio exterior argentino difería de la brasilera. Las exportaciones de Argentina se orientaban fundamentalmente a los países del Mercosur y sólo en Brasil, Paraguay, Uruguay, Chile y Bolivia las compras de productos argentinos representaban un porcentaje significativo de las importaciones de dichos países (en el caso de Estados Unidos, las importaciones provenientes de Argentina no llegaban al 0,5% de las totales). Las exportaciones a Estados Unidos eran mucho menos significativas que las brasileras, lo cual hacía que hubiera menos sectores atraídos por un acuerdo del tipo ALCA. Esto se debía a que justamente los productos que Argentina exportaba, eran aquellos que tenían protecciones arancelarias y/o paraarancelarias en Estados Unidos. Tanto los industriales que producían para el mercado interno como la mayor parte de las pequeñas y medianas empresas (pymes), se oponían a una apertura económica que hubiera ido en detrimento de su acceso relativamente privilegiado al mercado local. Los industriales mercadointernistas y, dentro de ellos, las pymes, eran quienes hubieran podido perder su posición –verse expropiados– frente a la avalancha de productos importados del resto de América (y sobre todo de Estados Unidos).
Según Apyme, “la eliminación de las barreras arancelarias, la prohibición de cualquier política estatal destinada a favorecer el uso de bienes nacionales (como el compre nacional o el compre pyme) o privilegiar de cualquier forma el desarrollo local, o la obligación de abrir las compras o contrataciones del estado son algunas de las condiciones que terminarían con las cooperativas, las fábricas recuperadas y las pymes, y además con lo que queda de empleo, salarios y reglamentaciones laborales. Por todas estas razones la Asamblea de Pequeños y Medianos Empresarios, Apyme, participa en la Autoconvocatoria No al ALCA. Si firma el ALCA, Argentina tendría la mayor cantidad de sectores amenazados por las exportaciones estadounidenses”. Las pymes eran las menos interesadas en el ALCA porque hubieran perdido ciertas regulaciones y protecciones que facilitaban su producción para el mercado interno. Tampoco se hubieran visto demasiado beneficiadas por el acceso potencial a nuevos mercados, producto de las exportaciones a los países americanos. Si bien Argentina contaba con más de 10.000 pequeños y medianos exportadores, estos registraban una participación insignificante en las ventas al mercado externo. La concentración de las empresas exportadoras –sólo un 4% de las que exportaban eran responsables de más del 90% de las exportaciones– indicaba que los beneficiarios de una política económica exodirigida hubieran sido muy pocos.
Los industriales argentinos corrían el riesgo de perder no sólo posiciones en el mercado interno, sino también de disminuir sus exportaciones a sus principales socios comerciales, Brasil y Chile, debido a la competencia de bienes provenientes de Estados Unidos. Un estudio elaborado por el Centro de Economía Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Argentina, en principio favorable a la apertura comercial, indicaba las posibles amenazas de la integración con los países del Nafta: “El principal nivel de amenaza para las exportaciones argentinas a Brasil se concentraría en sectores como Vehículos automóviles y sus partes, Máquinas, aparatos y artefactos mecánicos y sus partes, Máquinas, aparatos y material eléctrico y sus partes y Plástico y sus manufacturas (...). El monto de exportaciones al mercado brasileño potencialmente disputable por los países del Nafta bajo estos criterios alcanza U$D 2.000 millones, equivalente al 32% de las exportaciones totales a dicho mercado en el año 2001. El competidor más importante en el mercado chileno sería Estados Unidos. De acuerdo con los criterios usados en el presente estudio, dicho país estaría en condiciones de disputar exportaciones argentinas a Chile por un valor total de U$D 341 millones al año 2001”. El riesgo, entonces, no era sólo perder posiciones en el mercado interno, sino también en el regional.
Agro. En Argentina, los sectores agroexportadores también veían al ALCA como la posibilidad de negociar la rebaja de subsidios por parte de Estados Unidos. La Sociedad Rural Argentina (SRA), por ejemplo, pretendía que se llevaran a la mesa de negociaciones todos los temas que impedían el libre comercio de sus productos agrícolas. Argentina integraba, como Brasil, el Grupo Cairns, que nucleaba a un conjunto importante de países exportadores que pugnaban por el fin del proteccionismo agrícola de los países centrales (fundamentalmente Estados Unidos y la Unión Europea). En este sentido, proponían avanzar en: acceso a mercados (solicitaban ampliación de cuotas, reducción de aranceles, autorización de ingreso de nuevos productos), reducción de ayudas internas (reclamaban mecanismos compensatorios por producto) y eliminación de subsidios a la exportación (exigían el compromiso de reducción escalonada del presupuesto estadounidense destinado para estos fines). En esta línea, Luciano Miguens, entonces presidente de la SRA, señaló: “Si bien somos conscientes de que estamos frente a una negociación multiproducto y multisectorial no se puede desconocer el potencial impacto positivo para las exportaciones de agroalimentos y para el país de lograr avances en los tres temas, teniendo en cuenta que el 60% de los envíos al exterior de la Argentina corresponden a productos del campo (...). Lácteos, carne ovina y bovina, cítricos, azúcar, maní, miel son algunos de los agroalimentos que podrían verse beneficiados por la liberalización del comercio con el ALCA, lo cual implicaría una sustancial baja del desempleo, ya que todas estas producciones se tratan de actividades que requieren mano de obra intensiva”.
Quienes coincidían en esta línea “aperturista” y de profundización del modelo agroexportador planteaban una serie de argumentos más generales, que destacaban la inviabilidad de la integración vía Mercosur y la necesidad de fortalecer una alianza con Estados Unidos. Ésta era la postura de los sectores que tradicionalmente se habían beneficiado con la Argentina agroexportadora. El modelo que propugnaban, fundado en la teoría y la doctrina del “realismo periférico”, era alejarse de la integración sudamericana para avanzar en la adhesión a Estados Unidos, aprovechando las supuestas “ventajas comparativas” de la Argentina. Los defensores del ALCA sostenían que su constitución sería no sólo inevitable sino también deseable (siempre y cuando se garantizaran los intereses de los poderosos sectores agroexportadores). Esta visión, propia del “realismo periférico” que predominó en la década del noventa, aparecía hacia el 2005 fuertemente contestada. Diversos analistas y políticos destacaban los efectos profundamente regresivos que hubiera tenido la constitución de un área de libre comercio como la impulsada por Estados Unidos: el ALCA, pese a lo que planteaban muchos de sus defensores, hubiera podido incluso deprimir las exportaciones argentinas, fundamentalmente las dirigidas a mercados como Brasil y Chile.
Servicios. En Argentina, el ALCA hubiera permitido consolidar privatizaciones fuertemente cuestionadas a nivel social –se había llegado incluso, en algunos casos, a anular algunas concesiones, luego de años de sistemáticas violaciones e incumplimiento de las obligaciones contractuales–. Por otra parte, las empresas de servicios públicos aún no privatizadas hubieran corrido el riesgo de ser absorbidas si se aprobaba el ALCA. Las privatizadas veían al ALCA como la oportunidad de consolidar su posición, teniendo el Estado menos posibilidad de regularlas e incluso cancelar las concesiones, en caso de incumplimiento.
En el marco de las transformaciones estructurales que la economía argentina sufrió en la década del noventa, uno de los aspectos quizá menos estudiados fue la adhesión argentina a tratados internacionales para dar garantías a las inversiones extranjeras. En el contexto de la furia privatista del gobierno de Menem, Argentina firmó el convenio de adhesión al Ciadi. Al igual que la mayoría de los países latinoamericanos, durante los años noventa resignó parte de su soberanía jurisdiccional en pos de atraer inversiones, brindándoles la “seguridad jurídica” que reclamaban. Este proceso afectó principalmente la prestación de servicios públicos. Más que en ningún otro país de América latina, en Argentina pasaron a ser privadas casi todas las prestaciones que anteriormente ofrecía el Estado. Sólo en salud y educación, aunque con un deterioro significativo y con un avance de los prestadores privados, se frenó en parte el proceso de “prescindencia” del Estado, y esto, fundamentalmente, por la resistencia de la población. El ALCA, en Argentina, hubiera sido un instrumento para coronar el proceso de liberalización de los servicios que se inició en la última década del siglo XX y que tuvo como consecuencia el virtual colapso de las prestaciones en salud y educación, entre otros servicios cuyo acceso estaba cada vez más restringido para una parte importante de la población.
En cuanto a la educación, durante los noventa hubo varios intentos de aplicar la lógica privatizadora, que derivaron en la sanción, a pesar de una gran resistencia social, de la ley Federal de Educación y la ley de Educación Superior, de acuerdo con las presiones de organismos financieros internacionales. Si bien avanzó la lógica privada en el ámbito de la educación pública, la constante lucha docente-estudiantil evitó, en parte, que se consolidara con la aplicación de reformas que hoy muestran sus falencias. Hacia 2005 existía un movimiento político para anular esas leyes. Sin embargo, las reformas y la presión de intereses privados sobre la deteriorada educación pública seguían avanzando. Aprobar el ALCA, que definía la educación como cualquier otro servicio, susceptible de ser considerado como una mercancía, hubiera reforzado las tendencias que se impusieron con fuerza en la década del noventa y que luego fueron cuestionadas por importantes sectores sociales.
Bancos y finanzas. En Argentina, el sector financiero tenía posturas diversas, que se manifestaban a través de las distintas entidades. Los principales bancos extranjeros conformaban la Asociación de Bancos de la Argentina (ABA) y estaban a favor del ALCA porque proponía la desregulación de la actividad financiera, lo cual favorecería el proceso de absorción de la banca pública. Por otra parte, existía la Asociación de Bancos Públicos y Privados de la República Argentina (Abappra), que representaba intereses de la banca pública y de la banca cooperativa, y que planteaba reticencias en cuanto a las negociaciones del ALCA. Los intereses vinculados con la banca pública temían que, con el ALCA, crecieran las tendencias privatistas (la presión por la privatización de los bancos Nación, Ciudad y Provincia de Buenos Aires había sido persistente en los últimos años). La banca cooperativa se oponía al ALCA, porque temía que la liberalización de la actividad financiera liquidara a las entidades cooperativas. Además, la desindustrialización y el cierre de pymes que hubiera traído aparejada la apertura de la economía hubieran afectado a sus principales clientes. Por último, existía una tercera entidad, la Asociación de Bancos Argentinos (Adeba), que reunía a los bancos privados de capital supuestamente nacional y que también planteaba ciertos temores en relación al proceso de apertura que hubiera implicado un acuerdo como el ALCA.
En cuanto a la deuda externa, Argentina debía afrontar pagos muy importantes en el corto plazo. La deuda, pese al canje y la quita de 2005, llegaba a niveles muy similares al total de su actual PBI (lo que superaba ampliamente a los otros países endeudados de la región, México y Brasil). Se seguía pagando, se reestructuraba la deuda, pero esta no disminuía. De profundizarse la extranjerización del sector financiero, las condiciones para renegociar la deuda hubieran sido claramente peores. No aparecía en ese entonces, por parte de los gobiernos latinoamericanos, la alternativa de reflotar el viejo “club de deudores” para negociar conjuntamente el problema de la deuda y construir nuevas alternativas financieras en la región. En 2005, una reunión entre los ministros de Economía de Brasil, Argentina y Venezuela en Buenos Aires desestimó la posibilidad de constituir una banca regional alternativa al BID, pese a la insistencia del jefe de la cartera económica del país caribeño.
Presentación
Un encuentro imprescindible
El libro Integrados (?). Debates sobre las relaciones internacionales y la integración regional latinoamericana y europea (editorial Imago Mundi), compilado por Julián Kan y Rodrigo Pascual, que contiene artículos de Andreas Bieler, Werner Bonefeld, Peter Burnham, Luciana Ghiotto, Alejandro Jaquenod, Pablo Míguez, Adam David Morton, Leandro Morgenfeld y Modesto Emilio Guerrero será presentado en las XIV Jornadas Interescuelas y Departamentos de Historia que se realizarán entre el 2 y el 5 de octubre en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza.
El encuentro contará con 131 mesas temáticas y un promedio de 15 ponencias por cada mesa temática.
Las Jornadas se convocan cada dos años organizadas por los Departamentos de Historia de las Universidades Públicas Nacionales Argentinas con el fin de fortalecer un espacio para revisar los avances teóricos, metodológicos y los conocimientos específicos referidos a procesos históricos analizados desde un punto de vista riguroso.
Lunes, 30 de septiembre de 2013
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